254个城市已出台法规，但控烟立法仍“道阻且长”

2024年5月31日是第37个世界无烟日，这也是中国全面推进控烟的第19年。

2005 年，我国与世界卫生组织签订《烟草控制框架公约》（简称《公约》）后，全面推进控烟履约。然而，我国尚无全国性的控烟法律法规，控烟法条散见于《未成年人保护法》《烟草专卖法》《广告法》《慈善法》《基本医疗卫生与健康促进法》等法律中。

当前，我国控烟立法主要以地区性立法为主。2023年，44个城市新出台或修订了市级控烟相关法规。截至目前，我国24个省份出台省级控烟相关法规，254个城市出台市级控烟相关法规，无烟环境建设成果持续巩固。

“控烟立法进程还是比较缓慢的。” 新探健康发展研究中心副主任姜垣向界面新闻介绍，“全面无烟”的判断标准，参照世界卫生组织《烟草控制框架公约》第8条及其实施准则的规定，“禁烟场所应覆盖所有室内公共场所、室内工作场所以及公共交通工具”，如果以列举方式规定禁烟场所则至少覆善世界卫生组织推荐的8类场所（医疗卫生机构、中小学校、大学、政府公共设施、办公室、餐饮场所、酒吧等娱乐场所、公共交通工具）。

2006 年《公约》生效以来，银川、杭州、哈尔滨、天津、长春、南宁等城市就开始尝试出台控烟法规。到2014年之前，立法城市以二线及以下城市为主，控烟条款相对宽松，全部明文允许设置吸烟室（区）。

以2009年6月1日起施行的《银川市公共场所控制吸烟条例》为例，允许在控制吸烟场所设置吸烟室。条例规定在飞机、火车、长途汽车等公共交通工具的等候室；机关、团体、企业、事业单位内；互联网上网服务营业场所的服务区域；风景名胜区可以设置吸烟室或者划定吸烟区，吸烟室或者吸烟区以外的区域禁止吸烟。而鞍山、贺州、云浮、清远、南宁等城市都允许在禁止吸烟场所设置吸烟室。

2014 年 11 月 28 日《北京市控制吸烟条例》出台，全国地方性控烟立法进入了严格激进阶段，这一时期开展控烟立法的城市有北京、福州、广州、上海、兰州、上饶、乌海、杭州、西安、深圳、武汉、郑州、青岛等城市。立法城市以一线城市、新一线城市为主。控烟要求严苛激进，其中5个城市不允许设置吸烟室，2 个城市允许设置但有一定的过渡期。

然而2020年以后，控烟立法重回审慎阶段。以2020年通过的《重庆市公共场所控制吸烟条例》为例，其中规定，公共场所的室内区域禁止吸烟。但是，餐饮服务场所、住宿休息服务场所、公众娱乐场所的室内区域，可以划定或者设置吸烟区。而银川、西安也暂缓了对《银川市公共场所控制吸烟条例》《西安市控制吸烟条例》修订的进程。

“从2020年重庆的控烟立法，规定餐厅，娱乐场所和宾馆三类场所不全面禁烟，立法进程又开始出现了一个倒退。事实上，254个已经出台控烟相关法规的城市中，真正符合《公约》‘全面无烟’标准的，大概只占10%左右。” 姜垣说。

事实上，允许设置吸烟区可能会引起执法困境。济南市卫健委2021年给人大代表的一份答复中谈到，给室内设置吸烟室“开绿灯”不仅违反国内外法规，有悖于健康至上的社会共识，还违背了科学立法、有效执法的原则。答复还称，重庆、大连设置室内吸烟室，脱离工作实际，不具备可操作性，至今无法出台吸烟室的设置标准、场所责任、执法主体和违法吸烟行为取证等相关管理及执法细则，法规执行几近停滞。

姜垣表示，控烟立法的力度涉及到各利益主体之间的博弈。烟草行业是控烟履约的主要责任方之一，但是对于开展公共场所严格的控烟立法持保留态度。部分省市的烟草经济占宏观经济的比例较高，对地方经济有较大支撑作用，这些地区一般不倾向于出台全面控烟法规。

例如产烟大省云南的控烟阻力就非常明显。“云南的烟草太强了，”姜垣此前接受媒体采访时介绍，在云南开展控烟相关的培训、宣传等活动，均会受到当地烟草业的影响，一些活动甚至要事先知会烟草业。

“我参与过很多城市控烟立法的过程，立法需要花费很多的时间和精力。目前已有控烟立法的254个城市中，有很多不符合《公约》的标准，而尚未立法的城市也面临着很大的阻力。更为理想的状况是在全国层面统一立法，地方依法执行。” 姜垣说。

事实上，早在2014年，当时的卫生计生委就起草了《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，并进入征求意见阶段。然而，直到目前，《公共场所控制吸烟条例》仍未正式颁布。

此外，姜垣也指出，立法以外，严格高质量的执法对于控烟而言是必不可少的保障，部分地区虽然有控烟法规，但由于缺少执法人员等各种问题，导致“有法却不执法”，控烟效果就比较差。相比而言，上海、深圳等地在执法方面做得比较好。

3月12日，上海市卫生健康委员会健康促进处副处长崔元在2024年上海市控烟工作会议上强调，监管执法是控烟工作的基础和关键，要进一步依托法治保障夯实多部门协同合作的社会共治机制。上海市健康促进委员会办公室副主任王彤表示，数据显示，自2017年上海实行室内全面禁烟后，全市年均控烟执法处罚金额达220万元以上，至2023年底累计近1600万元。而成效也相当明显，上海法定禁烟场所违规吸烟发生率从控烟立法前的37.5%下降至12.3%。自控烟立法以来，上海市成人吸烟率已下降了7.5个百分点至19.4%，提前达到“健康中国2030”目标。