《江苏省烟草专卖管理办法》政策解读

烟草行业是我国国民经济中的特殊行业，一直受到党和政府的高度重视。2001年出台的《江苏省烟草专卖管理办法》（以下简称原《办法》）施行至今已20多年，对促进我省烟草专卖管理工作法治化发挥了重要作用。近年来，随着《行政许可法》《行政处罚法》《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》等法律法规的不断修订和完善，烟草专卖的法治环境有了新的变化，烟草专卖监管有了新的内容。而原《办法》自施行以来仅对少量内容进行过调整，已经不适应改革发展新形势新任务新要求，亟需全面修订，以更好贯彻新发展理念，维护消费者和经营者合法权益，维护市场秩序，保证国家财政收入。

一、修订背景

（一）贯彻落实上位法有关规定，完善烟草专卖制度的需要。为适应新形势下烟草专卖市场监管工作的需要，《烟草专卖法》及《烟草专卖法实施条例》已经先后进行多次修改，此外《未成年人保护法》于2020年10月17日也进行了修改，完善了保护未成年人免受烟侵害方面的规定。而原《办法》仅在2003年4月22日、2011年1月7日及2022年5月1日对少量条款进行了修改，为落实上述法律法规对烟草专卖管理、市场监管、未成年人保护等方面的新要求，需要对原《办法》进行全面修订，做好与相关法律法规的衔接，以维护社会主义法制统一，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。

（二）完善我省烟草专卖管理体系，保证政令畅通和政策协调一致的内在要求。随着国家法律法规的修改完善及经济社会的发展，国家有关部门规章以及相关规范性文件也进行了一系列的修改完善，《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖许可证管理办法实施细则》《烟草专卖品准运证管理办法》《烟草专卖行政处罚程序规定》既删减了与新形势不适应的规定，也增加细化了加强监管的新内容。因此，需要对原《办法》开展全面修订，以契合国家烟草专卖管理政策的变化，确保本规章与其他规章、规范性文件及国家有关政策措施相协调一致，并与本省经济社会发展的规划目标相适应。

（三）适应烟草专卖执法新形势新要求的必然之举。近年来，随着电子烟等新型烟草制品的出现，以及“放管服”改革的推进，烟草专卖执法环境和要求发生了很大变化，同时涉烟违法行为也呈现诸多新变化，监管难度日益加大，迫切需要全面修订，修改与工作实践、客观情况不一致的内容，根据烟草专卖监管工作实际，创新执法监管方式方法。

二、修订过程

2022年2月，省烟草专卖局成立了起草专班，到基层开展调研，面向39万卷烟零售户开展问卷调查，积极开展立法后评估工作，根据评估结论，做好全面修改起草工作，形成送审稿，在门户网站向社会公众征求修改建议。省烟草专卖局还组织召开了专家咨询论证会，委托进行第三方评估，组织开展公平竞争审查，并邀请人大代表、政协委员、民主党派代表、人大监察司法委专家、高校专家、涉烟违法案件有关执法单位代表、现代服务业联合会代表、熟悉听证事项的专家及卷烟零售户代表组织召开听证会，广泛听取意见建议。经反复研究、论证，并多次修改完善后，报送省司法厅。

省司法厅收到省烟草专卖局的送审稿后，进行初步审查，于7月18日至8月17日在网上公开征求意见，并向各设区的市和省政府所有组成部门和直属机构进行多轮书面征求意见。9月至11月期间，会同省烟草专卖局赴南京市等地进行立法调研，召开座谈会，听取基层部门的意见。在此基础上，省司法厅会同省烟草专卖局对反馈的意见建议逐条研究论证，反复修改。12月7日，召开立法协调会，取得共识。《江苏省烟草专卖管理办法》（以下简称《办法》）经2023年1月27日省政府第1次常务会议审议通过，自2023年3月15日起施行。

《办法》制定修改过程中，重点把握以下几点：一是积极回应社会治理新理念，回应烟草行业新变化和烟草专卖新要求开展修订工作；二是依据新修改和出台的相关法律、法规，紧密结合我省烟草专卖管理工作实际；三是围绕烟草专卖管理体制、主管部门职责权限、协同监管机制、烟草专卖监督管理、烟草专卖许可证、烟草专卖生产经营运输等内容，对《江苏省烟草专卖管理办法》进行全方位调整完善。

三、主要内容

（一）明确烟草专卖工作特有的管理体制。《烟草专卖法》明确规定，国家对烟草依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。《办法》据此规定，对烟草专卖品的生产、经营和运输依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证和准运证制度，同时明确，烟草专卖行政主管部门主管本行政区域内的烟草专卖工作，受上一级烟草专卖行政主管部门和本级人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖行政主管部门的领导为主。

（二）完善烟草专卖行政主管部门监管职责。一是进一步细化上位法中关于烟草专卖行政主管部门的职责和权限，明确了烟草专卖行政主管部门应当依法履行的职责，并细化规定了地方各级烟草专卖行政主管部门查处违法案件时可以行使的职权，为基层执法提供法律依据。二是完善行政执法制度，要求烟草专卖行政主管部门应当加强行政执法队伍建设，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，建立健全执法责任制、过错责任追究制等制度，规范执法程序，并加强对行政执法的监督检查。三是优化无证经营查处职责，贯彻落实国家有关文件“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”要求，参照工信部《烟草专卖许可证管理办法》有关规定，明确无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由市场监督管理部门、烟草专卖行政主管部门查处，履行监管职责。

（三）加强烟草专卖品全流程规范监管。《办法》贯彻落实上位法有关烟草专卖制度的规定，就烟草专卖许可证管理、烟草专卖品的生产和经营活动明确相关要求。一是取得烟草专卖许可证的经营者应当严格按照许可证规定的许可范围、经营场所和有效期限依法从事生产、经营活动。二是卷烟、雪茄烟和有包装的烟丝，应当申请商标注册，未经核准注册的，不得生产、销售。三是禁止销售专供出口的烟草制品、出口倒流的烟草制品、无标识的外国烟草制品和其他非法流入境内市场的烟草制品。四是禁止利用自动售货机等自助售卖方式销售或者变相销售烟草制品；除取得烟草专卖生产企业许可证或者烟草专卖批发企业许可证的企业依法销售烟草专卖品外，禁止通过互联网销售烟草专卖品。同时，对烟草专卖品无证运输的情形作了进一步细化明确。

（四）与时俱进改进烟草制品监管方式。一是落实国家和省有关信用监管的要求。规定烟草专卖行政主管部门按照国家有关规定建立信用管理制度，依法将失信信息纳入省信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统，将有失信行为的市场主体列为重点监督检查对象。二是将烟草制品防伪标识改为烟草专卖追溯标识。原《办法》规定烟草制品应加贴省、设区的市或者县（市、区）烟草专卖防伪标识。随着技术的发展进步，该做法已被兼具防伪与追溯功能的激光喷码取代，且未来的发展方向是在烟草制品上印制二维码。《办法》及时回应现实变化，明确规定烟草制品应当标有由烟草专卖行政主管部门统一监制的烟草专卖追溯标识，兼顾了今后相关技术升级的可能。

（五）加大未成年人保护力度。党中央、国务院历来高度重视未成年人保护工作，尤其关注烟草制品对未成年人身心健康的危害。《办法》将保护未成年人纳入烟草执法范畴，加大对未成年人的保护力度，以求达到切实保护未成年人身心健康的目标。一是规定烟草专卖行政主管部门应当加强吸烟危害健康的宣传教育，劝阻青少年吸烟，检查监督烟草制品经营者不向未成年人销售烟草制品情况，组织、参与禁止中小学生吸烟的公益活动。二是规定烟草制品经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟草制品的标志；禁止向未成年人销售烟草制品，对难以判明是否为未成年人的，应当要求其出示身份证件。三是将电子烟纳入监管，明确规定电子烟等新型烟草制品参照卷烟的有关规定执行，确保未成年人保护无死角，同时也回应了社会公众对于加强电子烟监管的关注。